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有恒·第六十三译 ||成长为“发展合作伙伴”:哈萨克斯坦的外交政策、身份与国际规范(中亚地区合作系列之三)

日期:2020-08-28 作者: 点击:[

李兴基编译

【文献来源】Insebayeva Nafissa,“On Becoming a Development Cooperation Partner: Kazakhstan’s Foreign Policy, Identity, and International Norms,”Journal of Eurasian Studies,https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1879366520943899.

作者简介因塞巴耶娃·纳菲萨(Insebayeva Nafissa),日本筑波大学硕士,研究方向为发展合作、对外援助、外交政策。

【期刊简介】《欧亚研究期刊》(Journal of Eurasian Studies),期刊属于区域研究类别期刊,是汉阳大学亚太研究中心出版的一份同行评议、开放获取的区域研究期刊,致力于研究欧亚大陆的内外联系,包括独联体地区及其周边国家。

Insebayeva Nafissa Journal of Eurasian Studies

一、研究问题

过去几十年来,国际格局呈现多极化发展趋势,但发展合作领域的研究却尚未对新兴外援行为体的多样性给予充分关注。如某些新兴外援行为体(如巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)已成为密切关注和讨论的话题,单另一些新兴外援行为体却往往被忽视,哈萨克斯坦的例子说明了这一点。

2014年12月,在通过了一系列相关法律及宣布决定设立哈萨克斯坦国际开发署(KazAID)后,哈萨克斯坦成为了中亚地区第一个得到官方认可的外援国家。然而,到目前为止,对哈萨克斯坦如何成为发展合作提供者,哈萨克斯坦已成为什么样的发展行为体知之甚少,它采用了哪种规范、价值观、话语和实践及其原因仍不够明确。

既有研究表明,哈萨克斯坦的对外援助活动主要受经济、政治和战略目标的驱动。鉴于此,哈萨克斯坦提供对外援助的主要激励因素可以分为以下几类:从地区安全、经济担忧和对地区领导权的渴望,到“外部合法化”意图以及最大限度地扩大其软实力的愿望。相关文献将国外援助广泛概念化为实现援助提供者外交政策利益的一种手段。植根于理性主义,这些研究主要关注的是,哈萨克斯坦作为一个自私自利的理性行为体,如何从战略性层面追求自身利益,而不是探究这些利益和偏好来自何处。因此,本文试图在建构主义国际关系理论的基础上,探索与哈萨克斯坦对外援助相关的利益和身份形成的不解之谜,需要解决哈萨克斯坦为何选择自己的援助模式以及这种选择的影响因素的问题。换言之,理解非物质结构(如历史经验、规范、价值观和文化)如何制约援助提供者的身份至关重要,因为身份决定了利益,而利益又反过来指导着各国的对外援助行为。

二、新兴援助国与传统援助国的理论基础

由于国际发展中出现了多种多样的新兴援助国、“非发展援助委员会援助者”(non-DAC donors)和“南方援助者”,外国援助的情况越来越多样化。然而,尽管其使用范围相对广泛,但许多研究者指出,将此类行为体归类为新兴援助国是相当不准确的。首先,许多所谓的“新/新兴”行为体在发展援助领域并非新手。例如,中国、印度和巴西。第二,现有的总括性术语可能误导性地包含新兴援助国之间的同质性内涵,而忽视了它们之间的实质性差异。此外,虽然新兴援助国是多样的,但与此同时,传统参与者也不是同质的。通常,它们在组织援助的方式和优先考虑援助目的方面存在分歧,日本就是一个很好的例子。尽管日本被视为传统援助国,但它仍然经常因达不到发展援助委员会(DAC)协调援助的某些期望而受到批评。

事实上,新兴援助国与传统援助国一样,构成了一个多样化和异质的群体。然而,它们似乎是通过集体认同感的建立过程团结在一起的。从这个角度来看,“旧的”/“传统的”/“北方的”和“新的”/“新兴的”/“南方的”发展参与者,均可以被认为是“想象的共同体”的成员。它们的边界通过异化过程被塑造和重塑,有力地展示了随着“新”援助者的崛起,传统北方援助者是如何克服三个互联“危机”的,即“本体论”危机(对其“传统”援助者身份垄断性的挑战)、观念性危机(对其规范性/议程设定主导地位的削弱)和物质危机(南部相对和绝对的崛起)”。

因此,发展合作的提供者,不论其多样性如何,不仅根据物质特性,而且通过思想、规范、价值观和身份认同来划分差异。南部发展援助委员会(经合组织OECD)主导的南部捐助者(OECD-DAC)所采用的叙述强调了对不幸者的慈善和道德义务、专业技能转让以及中止受援国的回报义务。这与南南合作的叙述形成对比,后者通常强调合作伙伴之间的团结和平等原则、基于经验的知识共享、政治上的互不干涉以及互惠互利和相互承认。许多研究强调,这些南南合作原则实际上有助于“培养共同的南方认同”。因此,尽管南南合作援助提供者在优先事项、政策、体制安排以及与国际论坛和倡议的接触方面具有高度的异质性,但这些“新”参与者的共同点是它们希望“保持其‘南部’身份”,这与北方的“他者”不同。大体而言,“与根植于遗留下来的、重塑不平等的国际关系的现有援助体系的对比”是南方认同的核心。

在发展合作中,这些新兴和传统行为体、话语和实践之间的接触再次引发了对国际发展体制未来的热议。考虑到这些因素,新兴参与者是谁,它们给发展带来了什么认知,以及它们如何应对现有认知,这些问题就变得更加重要了。

三、基于哈萨克斯坦的案例检验

(一)哈萨克斯坦对外援助的特点

首先,横向合作模式以及相互团结和平等是理解哈萨克斯坦提供发展援助的中心。虽然官方发展援助的概念中没有明确说明,但从分析中可以明显看出,哈萨克斯坦将自己作为南南合作(SSC)的一部分,南南合作是一个广泛的合作框架,与北南合作(NSC)不同,因为它强调横向性的概念。更具体地说,南南合作援助提供者声明,它们与受援国的接触是横向的,这意味着这种接触是基于相互团结的,应当被视为平等伙伴之间的合作,应当使所有有关各方受益。哈萨克斯坦官员在提到国家援助战略时所使用的语言特别令人感兴趣,受援国被称为“伙伴”,这再次强调了哈萨克斯坦官方发展援助计划下的横向权力分配。这符合“新兴”援助国的普遍做法,这些国家不愿自称“援助者”,而是更愿意称为“发展伙伴”。除此之外,它们往往不把自己的援助描述为提供“援助”本身,而是将其描述为在团结和相互尊重的基础上建立“发展伙伴关系”的过程。

其次,不干涉原则是哈萨克斯坦提供发展援助的核心。哈萨克斯坦明确表示,由于哈萨克斯坦支持平等互利的伙伴关系,并“在平等的基础上与受援国互动”,哈萨克斯坦不会干预受援国的内政和政府进程。然而,即使哈萨克斯坦不支持“政治(西方)条件性”,这并不意味着根本就没有条件。毕竟,哈萨克斯坦官方发展援助的主要目的和目标是与伙伴国建立互利关系。换言之,“哈萨克斯坦与相关国家之间的关系水平”是哈萨克斯坦发展援助的先决条件。

此外,优先开展技术合作促进能力发展是哈萨克斯坦援助的主要特点之一。哈萨克斯坦强调,其援助的主要目的是协助伙伴国建设其自身发展能力,而该国的援助战略则以尊重国家主权和伙伴国家利益为原则。优先考虑的是技术合作,这被视为受援国能力发展的主要途径,这是通过哈萨克斯坦具有相对优势的领域知识、技能和技术转让实现的。

最后,重点援助是哈萨克斯坦援助的最终核心指导原则。哈萨克斯坦确定以下部门为优先合作领域:教育、卫生、农业和粮食安全、环境保护、冲突管理和安全、打击跨国犯罪、以及公共政策管理。

(二)哈萨克斯坦对外援助的影响因素

国内因素:2013年4月,在与联合国(UN)、其国家合作伙伴和援助者进行了一系列磋商之后,哈萨克斯坦提出了本国的官方发展援助概念。哈萨克斯坦官方发展援助国家系统是在哈萨克斯坦外交部的指导下建立的,其预算为国内生产总值的0.01%,主要目的是向邻近国家提供发展援助。

哈萨克斯坦“官方发展援助”法是由不同机构通过相互合作起草的,通过比较援助法前后两个版本的差异,作者认为哈萨克斯坦援助计划中的权力动态反映了该国的政治权力结构,即总统拥有最多的权力。其次除了围绕参与起草相关法律的利益攸关方的利益展开国内政治讨论外,促成哈萨克斯坦官方发展援助设计进程的另一个重要因素是哈萨克斯坦的历史遗产,特别是,其发展和作为前受援国的经验。在经历独立以来“传统”援助者在提供援助的基础上,将外国援助作为一种工具,在发展中国家推动体制改革和促进某些(新自由主义)价值观的教训,使哈萨克斯坦对成功发展道路的理解是“建立在一个强大的独立国家、稳定、经济发展和技术官僚理性的理念之上”,促成了哈萨克斯坦作为一个援助国,并不试图通过强加条件来指导伙伴国如何发展,而是侧重于帮助受援国建设其经济能力,这使它有别于“传统”的援助国。

国际因素:将该国的援助数据列入发展援助委员会的官方报告,意味着国际社会正式承认哈萨克斯坦的援助活动,这反过来又大大加强了哈萨克斯坦在全球舞台上的地位。哈萨克斯坦的援助主要通过建立友好关系、建立良好关系和树立国家形象,随时准备向其区域和国际“朋友”提供支持和援助,反映了哈萨克斯坦的外交需要。哈萨克斯坦一直用本国边界建设“睦邻友好带”中的重要作用来解释其成为发展援助者的愿望,这要求该国建立和维持其积极的国际形象,遵循多方面的外交政策,保障经济发展。因此哈萨克斯坦积极选择外交政策,决心参与有关最突出问题的全球谈判,致力于通过加入各种国际组织来确保其安全,哈萨克斯坦认为这不仅是国际承认的象征,而且也是一种替代的安全做法。换言之,哈萨克斯坦认为,它成功地确保了其积极的国际声誉,成为国际社会的一个积极和突出的成员,这是该国确保其生存能力的良好指标。总而言之,哈萨克斯坦援助战略的另一个基本特点是,它不仅受其受援国身份的影响,而且其框架也受到官方发展援助国际论述的影响,这一事实反映在哈萨克斯坦官方发展援助的原则和目标中。

四、结论

中亚地区经常被认为在世界政治中具有越来越重要的战略意义,但却缺乏对哈萨克斯坦成为中亚地区唯一发展援助国的研究。作为独联体地区第二大地方援助国,哈萨克斯坦的经验是一个值得探索的有趣案例。这不仅是因为它的援助对其援助目标的潜在影响,而且也因为它为解释第一个中亚发展援助者的身份是如何形成的以及哪些因素影响了哈萨克斯坦对这一做法的理解提供了案例。国内和国际因素的结合在形成哈萨克斯坦对援助做法的理解方面发挥了重要作用,并随后确定了其官方发展援助理念。

研究发现,哈萨克斯坦奉行横向和伙伴关系、自力更生和不干涉的原则,这体现在哈萨克斯坦的外交政策论述中,并植根于该国的认同。哈萨克斯坦认为,其官方发展援助主要是为了建立伙伴的自身发展能力,以实现长期可持续增长,因此,在这方面,不同于南部援助者既定官方发展援助制度下传统援助者的主导性叙述。然而,哈萨克斯坦的官方发展援助分配模式也符合所谓传统援助提供者所坚持的一些原则。因此,哈萨克斯坦的援助方式受到该国建立一个合法和负责任的外国援助提供者形象愿望的影响。这些结论可以作为未来研究的一个潜在领域,分析一些新的援助国在缩小传统和非传统援助计划差距之间的作用。

本文由pg电子娱乐官方网站中亚研究所、pg电子组织编译。所编译文章的观点不代表发布平台,请注意甄别。

编译:李兴基

校对:陈科睿

审校:梁朕朋