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有恒·第六十一译 || 竞争中的重叠?——后苏联空间区域组织的规范与政策比较(“中亚地区合作”系列之一)

日期:2020-08-16 作者: 点击:[

 

孙秀文编译

【文献来源】Alessandra Russo and Andrea Gawrich, “Overlap with Contestation? Comparing Norms and Policies of Regional Organizations in the Post-Soviet Space”,Central Asian Survey, Vol.36, No.3, 2017, pp.331-352.

【作者简介】亚历山德拉·鲁索(Alessandra Russo),意大利比萨圣安娜高等学院法律、政治和发展学院教授。安德烈亚·高里奇(Andrea Gawrich)德国李比希大学政治学研究所教授。

期刊简介】《中亚调查》(Central Asian Survey)系季刊,主要发表有关中亚、高加索等地区历史、政治、文化、宗教和经济等领域的研究成果,以促进人们对这些的了解。

Central Asian Survey

一、提出问题

关于前苏联地区重叠的区域主义,我们可以发现:一方面,欧洲安全与合作组织(OSCE)和欧洲委员会(COE)在冷战时期的最初议程是加强横跨欧洲东西方分歧的政治对话;另一方面,各种各样的组织是在地区(重新)出现领导力量(如果不是霸权的话)的框架下建立起来的,它们的建立通常被解释为“具有反应性的”。也就是说,制衡西方在欧亚地缘政治舞台上的影响和计划。本文尝试从实证的角度解释重叠区域主义是如何影响前苏联地区复杂的区域秩序。因此,本文对四个相关区域组织(欧安组织、欧洲委员会、独联体、上合组织)的核心规范模式和政策策略进行了分析和比较。基于威权主义的国际维度、威权主义间合作及集体反民主战略等最新文献,本文假设这些区域组织及其内部发展是由薄弱的民主治理所塑造的。

二、重叠区域主义

(一)背景与定义

在后苏联空间,重叠区域组织的成员国已经形成了“挑选和选择”、“议题碎片化”的行为特征,导致了该区域呈现出合作、冲突、联盟和结盟的“多重交叉”,地区组织的激增使该地区成为所谓的“嵌套模式”的特殊实例。广义上说,当针对特定问题的组织本身涉及到多个国家或者问题的多个层面时,就会出现“嵌套模式”。比方说,尽管独联体(CIS)、集体安全条约组织(CSTO)、欧亚经济共同体、古阿姆民主与经济发展组织(GUAM)以及欧亚—中亚区域的其他各种制度试验都被认为是形式上独立的组织,但是其成员国设置具有“嵌套性”,即一个国家从属于多个组织。尽管“嵌套性”是解释后苏联区域主义一个有价值的概念,但是“重叠”有助于解释将域外行为者整合到后苏联“碎片化”空间的区域主义实例。重叠区域主义包括多种秩序原则、“规则体系”、“权力构想方式”和“实践模式”,同时“行动者”的偏好和期望可能会响应这些原则。需要强调的是,重叠区域主义绝不仅适用于后苏联空间,根据最近针对非洲、亚洲、美洲和欧洲62个区域组织的成员国重叠情况的综合调查,世界上几乎每个国家都同时参加了多个区域组织,中亚是区域组织安排最密集的地区。本文研究的四个组织之间的重叠也决定了独联体和上合组织及其成员在欧安组织和欧洲内的任务和议程。

(二)案例选择

被选作比较分析的四个区域组织并不是在前苏联地区运作的唯一机制。但是,它们可以在三个方面进行成对比较:(1)每个区域组织内的权力分配和霸权行为者的存在;(2)每个区域组织的制度设计及其决策结构(投票规则);(3)成员国的政权性质。关于第一个方面,俄罗斯在这四个组织中的影响力很强,尽管其在上合组织中的存在与中国有相似之处。事实上,独联体成员国或多或少受制于俄罗斯的“近邻”政策,反过来,这也影响着后苏联国家在欧安组织和欧洲委员会中的行事方式(参阅表1)。

表1俄罗斯在相关“重叠”国家的利益


欧洲委员会

欧安组织/独联体/上合组织

目标

保持“近邻”的“独裁稳定”

恢复“近邻”的“独裁稳定”

保持“近邻”的“独裁稳定”

恢复“近邻”的“独裁稳定”

对象国

阿塞拜疆、亚美尼亚

格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰

阿塞拜疆、亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克、土库曼、塔吉克、乌兹别克

格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰、吉尔吉斯

从制度设计的角度,这四个区域组织有相似之处。首先,它们可以被归类为“综合性和多用途的区域组织”,也是松散的政府间组织,缺乏执行机制、“条件性工具”(conditionality tools)及适当的激励。对于独联体和上合组织而言,这是一种规范和政治选择的结果——倾向使用“软”手段;而对于欧安组织和欧洲委员会来说,这是它们通过参与和解进程促进包容性对话的核心内容。其次,它们的成员重叠呈现出“非民主”政体/“非自由”政治秩序的特征。独联体和上合组织的成员国很难被认为是民主国家,而是遵循着不同的政治发展轨迹;然而,与同时属于独联体、欧安组织和欧洲委员的成员国相比,仅属于独联体和欧安组织成员国的民主得分更高(参阅表2)。本文的案例不包括欧盟“东方伙伴关系”计划(the Eastern Partnership))与新成立的欧亚经济联盟之间的重叠。这是因为,尽管存在两种一体化进程相互竞争的说法,但是它们之间没有正式的(制度化的)重叠。

表2成员国的重叠和民主得分

独联体成员国身份重叠于……


2003

2005

2006

2008

2009

2011

2012

欧安组织

欧洲委员会

上合组织


亚美尼亚

4.92

5.18

5.14

5.21

5.39

5.43

5.39


阿塞拜疆

5.46

5.86

5.93

6.00

6.25

6.46

6.57


格鲁吉亚

4.83

4.96

4.86

4.79

4.93

4.86

4.82

俄罗斯

4.96

5.61

5.75

5.96

6.11

6.18

6.18


摩尔多瓦

4.71

5.07

4.96

5.00

5.07

4.96

4.89


乌克兰

4.71

4.50

4.21

4.25

4.39

4.61

4.82



白俄罗斯

6.46

6.64

6.71

6.71

6.57

6.57

6.68


哈萨克

6.17

6.29

6.39

6.39

6.32

6.43

6.54


吉尔吉斯

5.67

5.64

5.68

5.93

6.04

6.11

6.00


塔吉克

5.63

5.79

5.93

6.07

6.14

6.14

6.18


乌兹别克

6.46

6.43

6.82

6.86

6.89

6.93

6.93



土库曼

6.83

6.93

6.96

6.93

6.93

6.93

6.93

基于此,本文提出了一个分析框架,旨在探究重叠区域主义在后苏联空间的作用和影响。随后,本文利用比较方法考察了四个地区组织的核心规范和价值观,并揭示了它们的相似性和矛盾性。通过研究四个组织的不同“规范取向”,本文重在强调推动政策选择的指令认同和机制身份。实际上,区域组织不仅可以被视为政治和外交往来的场所,还可以被视为某些规范、价值观和思想的体现。在这个层面上,转型国家在重叠区域组织中的成员国身份,会反映出它们正在重塑的多个集体身份和不稳定的本体安全(ontological security)。

(三)重叠区域主义的驱动因素和影响

后苏联地区的重叠区域主义大体上显示了在其他地区也可以观察到的一些共性:例如,它们出现在不严格合法化的区域组织当中,并再现了对超国家权威和规章束缚力的保留意见。在这种背景下,需要强调两个有趣的特性。首先,除了俄罗斯以外的后苏联国家也试图通过加入地区组织来塑造自己的国家角色,他们采用的策略不能简化为制衡、追随、骑墙或对冲等逻辑,而是基于一些“地方规则”——中亚领导人利用这些规则在国内层面上将政治权力锚定在外向型行为(outward-looking behaviors)上,以此来保护其政治权力,比如,利用国际/跨国庇护网络。因此,重叠区域主义被认为是一种国际承认的工具,提高了较强和较弱成员国的国内合法性,这一结论也可能适用于后苏联地区以外的“非民主”国家。其次,在设计独联体和上合组织时,并未精简后苏联地区主义重叠的脚本,从而偏离了据称由欧安组织和欧洲委员会传达的“能够赋予并巩固自由国际政治秩序的规范”。前苏联国家的非正式联盟对欧安组织和欧洲委员会从内部采取的具体规范和/或政策选择进行了争论。一方面,他们接受了一种越来越被认为是全球适宜的行为,即参与区域组织。另一方面,他们要求重新提升其所在国际机构的资源,同时通过高级别地区主义来确保现有政权的合法性资源。

因此本文认为,后苏联地区的治理归根于重叠的成员国在国内和跨国规范压力下发展起来纵横-交错的应对策略。基于相关文献,后苏联国家在作为重叠成员国时所追求的各种形式的政治议程可概括为:(1)选购论坛(forumshopping)——重叠的成员国游走于不同的多边论坛,最终选择可以最有效地提高其偏好的谈判场所;(2)战略不一致(strategic inconsistency)——创建多个机构来弱化现有机构的作用;(3)战略模糊(strategicambiguity)——成员国奉行不同的政策,并试图推动组织走向不同的方向,从而扮演国际政治玩家。一方面,上述三种策略对组织机构间的一致性有着不同程度的影响;另一方面,可以根据功能性刺激或合法性相关的驱动力来部署这三种策略。因此,本文的比较分析不仅旨在评估重叠区域主义在后苏联空间的影响,还要追踪重叠成员国的动机。按照这种思路,尤其值得注意的是,包括不同政治立场的区域组织很可能转变成良好的平台,在此,各国就区域治理的原则进行规范性的摩擦和争论。因此,对后苏联空间重叠区域主义的分析为“竞争重叠”的概念化铺平了道路。

三、欧洲委员会、欧安组织、独联体和上合组织之间的规范比较

(一)欧安组织和欧洲委员会联通欧洲的方式

尽管欧安组织和欧洲委员会发展于不同的历史进程,但是它们都有“联通欧洲”的方法。旨在启动冷战后欧洲合作新时代的两份文件定义了欧安组织的规范方向,即《巴黎欧洲宪章》和《哥本哈根文件》,两者皆是以民主为导向的国际规范共识性建设。像欧安组织一样,欧洲委员会亦将民主视为基本准则,其目标是“实现成员国间更大的团结,以此维护和实施作为其共同遗产的理想和原则”。因此,后苏联国家加入欧洲委员会尤其成为问题,因为他们中大多数没有民主遗产。尽管促进民主在欧洲委员会的活动中具有极其重要的意义,但是1989年以后条约层面并没有对民主的规范做进一步的阐述。1993年由国家元首和政府首脑峰会发布的《维也纳宣言》旨在为欧洲委员会提供基本的指导,提到了选举问题、言论自由、保护少数民族和遵守国际法原则等标准,但它实际上仅仅为民主框定了最低限度的定义。这个最低限度的定义与通过欧洲委员会成员资格并实现欧洲一体化的包容性方案完全兼容。此外,尽管民主一直是加入欧洲委员会的基本准则,但它没有法律约束力,因为国家元首和政府首脑峰会只是欧洲委员会的非正式机制。

(二)独联体和上合组织的保护性一体化方式

欧亚地区主义主要由独联体和上合组织来实现的,通常通过其保守和以现状为导向来进行解释。实际上,后苏联空间的区域主义不仅具有“非变革性的影响(non-transformative impact)”,还具有“保护性一体化(protective integration)”的目标,以此应对当前政治秩序及其成员国现任政权面临的挑战。《建立独联体协定》的议定书根据“主权平等”的原则安排了签署国之间的关系。这意味着,不干涉彼此的内部事务,以和平的方式解决国际争端,同时遵守人权和自决权,这些都是基于联合国和欧安组织文件所规定的原则。此外,在1991年的《阿拉木图宣言》中,缔约国领导人宣布了他们“建设法治民主国家”的意图,并重申了彼此互动的“指导原则”。后来,1993年的《独联体宪章》明确了维护独联体人民在不受外来干涉的情况下决定其命运的权利,并且只有在相互同意的基础上才能提供援助。上合组织成员国本着非常相似的原则相互协作,特别是在主权和不干涉内政方面。事实上,“上合组织成员国支持本地区的国家根据各自国情和历史文化特点来实现民主发展”。因此,独联体和上合组织在政治稳定和政权安全方面有着共同的规范偏好。它们的成员国首先关心的是保护自身的主权和国内权力结构。

四、重叠和政策战略:人权层面

(一)欧安组织和欧洲委员会:人权层面作为核心任务

1990年的《哥本哈根文件》为开展与人权方面有关的各种活动奠定了基础。这些活动主要分配给欧安组织的“民主体制和人权办公室(Office for Democratic Institutions and Human Rights,以下简称人权办公室)”,该办公室在上世纪90年代成为制订选举审查方法方面的领先者。人权办公室经常领导一批国际选举观察特派团,其中包括欧安组织议会代表大会、欧洲委员会议会大会、欧盟和北约议会大会。后苏联空间欧安组织/人权办公室的领导层力求把其合法性建立在由不同国家代表组成的均衡基础上。然而,人权办公室的民主活动遭到了数个后苏联国家的严厉批评,他们试图抹黑欧安组织的选举观察团,理由是这些被观察国的内政被干涉了。人权办公室的选举观察评估与独联体国家选举观察结果总是存在差异,而与此同时,人权办公室由于报道的措辞过于温和以及缺乏广泛的批判性政治分析而受到批评。因此,一些观察者认为,这无意间充当了后苏联国家“独裁”统治合法化的工具。

除了欧安组织,选举观察任务也由欧洲委员会和其议会执行。这些任务至关重要,因为自由选举是加入欧洲委员会的先决条件。欧洲委员会于1993年建立了监测程序来评估候选人,但直到2007年,白俄罗斯和科索沃被排除在扩员进程外,议会大会宣布将拒绝那些“没有接受选举观察”的国家加入。除了选举观察特派团之外,欧洲委员会还进行了广泛的与人口统计委员会有关的活动。例如,它支持巩固地方民主并参与司法辅导工作,后一项工作旨在为宪法原则、选举法和培训法官提供咨询。值得注意的是,这项工作是由欧洲委员会的威尼斯委员会承担的,不仅针对该组织成员国,还面向不属于该组织的某些后苏联国家,比如,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦。同时,欧洲委员会还致力于保护和促进人权,比如,在起草独联体《人权和基本自由公约》时,欧洲委员会内部人士对其是否符合《欧洲人权公约》提出过质疑,认为草案的某些义务和条款具有模糊性。

(二)独联体和上合组织:作为假象的“人的维度”

独联体设置了两个有关“人的维度”的附属机构——人权委员会和议会间大会(CIS-IPA),前者是一个咨询机构,用以审查成员国对独联体人权义务的遵守情况,但是,其权力仅限于发布不具有约束力的政策建议。后者声称致力于寻找基于社会共识的政策路径,尊重人权和自由以及人道主义合作,其活动同样缺乏法律权力,换句话说,其活动的效果取决于各国是否自愿将示范规则纳入各自的国内体系当中。除了制定示范规则以外,CIS-IPA还通过选举观察团参与民主发展和选举保护,活动范围不仅在独联体境内,而且延伸到南斯拉夫(2000年)和塞尔维亚(2007年)。虽然1994年在哈萨克斯坦部署了第一组观察员,但是七个国家的总统直到2002年才签署《独联体成员国民主选举、选举权利和自由标准公约》,该条约经五个成员国(亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、俄罗斯和塔吉克斯坦)的批准于2003年生效。

与独联体一样,上合组织也发展了自己的选举观察体系。上合组织观察员是根据2006年上海合作组织成员国外交部长理事会批准的《上海合作组织成员国总统和(或)议会选举和公投观察员条例》派出的。然而,这些特派团从未质疑任何选举的合法性或公正性,而且他们各自的报告经常强调尊重政治中立原则。上合组织在选举观察方面遵循独联体的标准,但是在人权领域没有采取类似的做法。

(三)比较

事实上,所有这四个地区组织都部署了选举观察员机制,欧安组织、欧洲委员会和独联体早在上世纪90年代初就建立了这一机制,上海合作组织则是近十年才开始采用这种机制模式的。然而,独联体和上合组织的成员国开始抱怨西方的民主化实践,比如,他们批评欧安组织的审查使命只针对“维也纳以东(East of Vienna)”的国家或地区。对此,俄罗斯采用了两种策略:监控参与者的增长(选购论坛);减少欧安组织用于选举观察团的资源(战略不一致)。“选购论坛”和“战略不一致”这两种策略可以从功能性动机和合法性动机两个方面进行解释。事实上,后苏联大多数国家的“非民主”领导层认为欧安组织的活动对其政权安全和稳定构成威胁,危及某些权力结构的生存(功能性动机)。此外,独联体和上合组织的成员国希望通过抹黑欧安组织和欧洲委员会来增强自身的合法性,因为在涉及促进民主和保护人权时,这两组地区组织的矛盾最为明显(合法性动机)。

尽管独联体和上合组织有意通过上述两种策略来管理重叠区域主义,但是对于他而言,试图追随欧安组织和欧洲委员会在处理重叠区域主义时所采用的策略更加困难。不过可以假设,成员交叉与机制并置可以触发“年轻”区域组织的“绅士化”进程,因为这种情况使“年轻”组织间接暴露于正规化、常规化的“年长”区域组织坚持的规范和实践面前。“绅士化”可以理解为通过变革性地处理不愉快/危险的周边关系,用同一性取代(文明、规范、机制的)多样性。就此而言,欧洲组织和欧洲委员会发挥了“绅士化”的作用,它们缩小了自身与周边地区的差异。

五、重叠和政策战略:安全维度

(一)建立信任与反恐之间的关系

安全合作是冷战时期欧安组织成立以来的三大核心领域之一。在1975年的《赫尔辛基最后文件》中,最初的35个成员国在承认法治、基本权利和国际合作的重要性的同时,寻求一种全面的安全办法。军备控制是欧安组织政治—军事方面的核心焦点。这在与俄罗斯的安全对话中变得越来越重要,特别是在2007年俄罗斯退出《欧洲常规武装力量条约》之后。欧安组织在军备控制领域的活动通过两种主要工具进行。安全合作论坛讨论安全问题并组织常规武器转让的文件,1999年的《维也纳文件》为安全合作铺平了道路。论坛的形式以及对建立信任措施的依赖,与欧安组织制定的“联通欧洲”的办法完全一致,这种办法往往有助于开放交流渠道,甚至在一些非常紧张的情况下,例如克里米亚危机。此外,欧安组织在和平解决冲突和民主化进程中发挥了相应作用,正如1999年的《伊斯坦布尔宣言》和《应对21世纪安全与稳定威胁的战略》这两个文件所确认的那样。

与欧安组织相比,欧洲委员会从未被视作是处理安全问题的组织。然而,它也有一个传统的兴趣——反恐政策,该政策是通过1977年的《欧洲制止恐怖主义公约》而启动的,并在2001年9月11日的恐怖主义事件之后继续发展。之后,欧洲委员会在2005年通过了《防止恐怖主义公约》,并成立了政府间恐怖主义专家委员会作为协调工具。欧安组织的安全政策为其成员国提供了将组织推向不同方向的依据(战略模糊),但欧洲委员会并非如此。尽管欧洲委员会几十年来一直在处理反恐问题,但其政策从未引起过争议。实际上,安全合作可以被视为欧洲委员会框架内的外围领域。同时,其反恐活动的特点是用于进行信息交流和成员国自愿协调的软手段。

(二)独联体与上合组织:迈向非传统安全

《独联体宪章》第三部分“集体安全和军事—政治合作”将预防、定位和解决本组织安全范围内发生的冲突列为优先事项。此外,《宪章》设想了一个联合磋商机制,以便在威胁一个成员国安全、主权或领土完整或国际和平与安全时协调会员国的国际立场(第十二条)。除了传统安全以外,自上世纪90年代初以来,独联体还集中精力应对有组织犯罪和恐怖主义等跨国挑战。在非传统安全领域,独联体已经形成了多种合作方式。有趣的是,联合反恐合作通常是通过“权力下放”实现的,在实践过程中赋予国家内政部门权力。CIS-IPA还参与了安全领域的示范立法,例如,为独联体成员国创建了示范刑法典、打击资助恐怖主义或涉及麻醉药品的示范法律等。独联体的反犯罪和反恐规章多是根据其他国际标准制定的:不仅是联合国的标准,还有欧安组织和欧洲委员会的标准。为此,这些机构的代表以及国际劳工组织、刑警组织和联合国各机构——联合国开发计划署、联合国毒品和犯罪办事处的代表几次应邀参加了独联体协调会议。

上合组织在非传统安全领域也发挥着重要作用。事实上,上海合作组织在维护和加强地区和平、安全与稳定层面上的核心使命是,共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、毒品走私、非法贩卖武器和其他跨国犯罪。独联体与上合组织都设置有一个地区反恐机构。它的职能之一是参与起草关于恐怖主义、分裂主义和极端主义的国际法律文件。与独联体一样,上合组织也与其他国际组织建立了联系。除了与欧安组织偶尔的交流和与联合国定期对话以外,上海合作组织还与集安组织(CSTO)建立了沟通渠道,并与东盟和亚太经合组织(非西方多边主义)签署了谅解备忘录。显然,上海合作组织正在推行多方向的政策。但是,国际人权联合会认为,独联体和上合组织的反恐政策都对人权造成威胁。一个例子,独联体《关于打击恐怖主义的合作协定》制定的引渡程序被认为不符合国际人权标准。

(三)比较

这四个区域组织应对安全的策略存在明显差异。首先,除了欧洲委员会,安全问题对其他三个区域组织具有高度的重要性,尽管如此,欧洲委员会在反恐领域已经制定了一种具体方法。欧安组织自成立以来已经形成了一种独特且全面的安全方法,尽管很少能够完全实现,它将安全与人权和社会福利联系起来,主要侧重于建立信任和对话(“合作安全”),而独联体和上合组织奉行传统的“集体安全”方针。如此一来,它们在安全规范和策略方法上的矛盾显而易见。

与此同时,虽然这四个地区组织在“人的维度”上所采取的政策重叠造就了一些可见的策略(选购论坛和战略不一致),但是安全合作并非如此。俄罗斯试图以《欧洲安全条约》取代欧安组织的安全架构,但没有成功,并对欧安组织采取了战略模糊的策略。此外,独联体国家和上合组织还创建了与欧安组织平行的“次地区平行模式(sub-regional parallelism)”,这些模式与欧安组织推崇的“人的维度”政策针锋相对。

六、结语

本文试图对后苏联空间的专制重叠进行概念化,着重强调与区域组织规范和政策重叠相关的不同应对策略,其中一些是源于功能性动力,而一些则基于合法性要求。尽管采取了这些应对策略,但是重叠区域主义产生的矛盾并未消失,比如,在“人的维度”和安全维度上。反恐政策位于“人的维度”与安全维度的交叉点。事实上,欧安组织和欧洲委员会将恐怖主义视为对社会安全的威胁,而独联体和上海合作组织则主要将其视为对国家主权的威胁。本文认为,“选购论坛”、“战略不一致”、“战略模糊”是相关行为体处理重叠区域主义的主要策略。而俄罗斯的领导和“霸权”愿望对本文所考查的四个区域组织及重叠区域主义的应对策略产生了关键影响。重叠区域主义促使俄罗斯试图弥补其在欧安组织和欧洲委员会内部的弱势,并通过其在独联体与在上合组织(与中国的共同)领导来重塑欧亚地区。

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编译:孙秀文

审校:曾向红